Sei que o tema está batido, mas é importante reforçar: o fenômeno da corrupção desvia recursos destinados ao desenvolvimento, fomenta a desigualdade e desencoraja o auxílio externo e o investimento, retardando o desenvolvimento econômico, aumentando a instabilidade política, corroendo as instituições democráticas e deslegitimando a burocracia, além de imprimir mais um ônus às políticas ambientais que buscam mitigar a degradação ambiental.

É muita externalidade, não é? É claro que nem todos os problemas políticos derivam da corrupção, mas também a má gestão (para não dizer a incompetência) terminam por impactar diretamente o desenvolvimento econômico e político de municípios, estados e um país.

Daí que é importante dizer que a existência de mecanismos institucionais de controle aos governos, como Tribunal de Contas ou Controladoria Geral da República, além do Ministério Público, é um dos resultados da qualidade democrática e fundamental para uma eficaz governabilidade ambiental. E puxando o debate para a área ambiental, há um bom tempo venho pensando sobre a maior abertura das instituições públicas brasileiras ao financiamento “verde”, por exemplo o tão famoso Fundo Amazônia. O “pulo do gato” é se essa abertura foi acompanhada da necessidade de maior grau de transparência e prestação de contas num processo de reforço institucional para maior envergadura e legitimidade desse tipo de iniciativa. E digo que essa iniciativa é fundamental para uma melhor gestão ambiental no Brasil.

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A capacidade governamental brasileira de promover o financiamento (através de Fundos, Programas e Linhas de Crédito, direta ou indiretamente vinculados às medidas de mitigação e adaptação às mudanças climáticas) de um modelo econômico mais sustentável (ou “verde”), é um dos aspectos mais importantes contidos no Plano Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), por exemplo. Importante porque pelo caráter que o investimento possui para indicar o grau de importância que um determinado tema, ainda mais relativo ao meio ambiente, possui na agenda governamental e decisional.  Aspecto que pode ser visto pelos decisores políticos – e pelos agentes de mercado – apenas como mais um custo ou como uma oportunidade para a mudança de status de uma economia de alto para baixo carbono, seja pelo aumento de competitividade industrial resultante do comércio internacional ou o estímulo à inovação tecnológica, como os biocombustíveis brasileiros.

De acordo com o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (2008), o desflorestamento, alvo de contenção do Fundo Amazônia, se constitui o maior problema relativo à contribuição brasileira ao aquecimento global. O financiamento de atividades econômicas e de conservação ambiental é um dos mecanismos fundamentais para a eficácia da política ambiental em suas mais diversificadas manifestações e possibilita medidas de sinergia política e econômica em relação às metas de redução de emissão de GEE ou de proteção à biodiversidade.

Na Tabela 1 é possível visualizar, à época de criação do PNMC, diversas medidas de financiamento pelo governo brasileiro direta ou indiretamente vinculados à política nacional de mudança do clima, especialmente relacionadas ao BNDES.

Tabela 1. Algumas Medidas de Financiamento “Verde” no Brasil

Financiamento

BNDES

Objetivo Beneficiários Modalidade

ATIVIDADES RURAIS E FLORESTAS

Propflora Plantio comercial e recuperação

de florestas nativas

Empresas de base

florestal.

Indireta reembolsável até R$

200 mil

Pronaf Eco Tecnologias ambientais Agricultores familiares Indireta reembolsável até R$

36 mil

Refloresta Reflorestamento com nativas   Proprietários rurais Direta e indireta

reembolsáveis

ENERGIA, SANEAMENTO E TRANSPORTE

Proesco Eficiência Energética ESCOs e empresas

(consumidoras ou de

oferta de energia)

Direta e Indireta

reembolsáveis

Finem Investimentos em infraestrutura,

indústria, comércio e

serviços

Empresas Direta reembolsável acima de R$ 10 milhões

SOCIOAMBIENTAL

Linha de Meio Ambiente Saneamento Ambiental, MDL, Sistemas de Gestão, Ecoeficiência, Reciclagem,Recuperação de áreas degradadas Empresas   Direta reembolsável
PMAE Ambiental Modernização da gestão e do licenciamento Órgãos Estaduais de

Meio Ambiente

Direta reembolsável
BNDES Automático Empreendimentos energéticos e ambientais Empresas Indireta reembolsável até R$ 10 milhões
BNDES

Desenvolvimento Limpo (Fundos de Carbono)

Projetos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Empresas Participação acionária
Fundo Amazônia Atividades econômicas

sustentáveis, C&T, Unid.

Conservação e modernização institucional

Empresas, centros de pesquisa, UCs e instituições governamentais Direta não reembolsável

Fonte: PNMC (2008)

A redução de impacto dos investimentos em atividades econômicas, como exploração madeireira sem manejo florestal ou atividades agropecuárias oriundas de área de desflorestamento, que contribuam à redução das externalidades, tornou-se de alta relevância para a elaboração de um quadro de “financiamento verde”. Modelo de financiamento que possibilite, por exemplo, recursos destinados e que possam ser executados na gestão de florestas públicas e áreas protegidas, além de práticas de manejo florestal sustentável por parte do BNDES como pode ser observado no Quadro 1, resultando num investimento “verde” por parte do banco em torno de R$ 10 bilhões entre os anos de 2008 a 2010 (PNUMA, s/d).

É preciso ressaltar, no entanto, que no cenário atual esse montante de crédito é insuficiente para resultar em diferenças significativas na alteração de um modelo de alto para baixo carbono sem outras medidas convergentes, como uma reforma tributária “verde”. Ainda mais após os cortes de investimento que atingiram diretamente a gestão ambiental do governo federal.

Tabela 2. Produtos de Baixo Carbono Aprovados por Mecanismo de Colaboração Financeira

Em R$ Milhões 2007 2008 2009 2010*
Desenvolvimento Limpo 6,00
Fundo Amazônia 15,92
FUNTEC 42,92 124,60 108,03 17,48
Meio Ambiente 137,29 192,00 50,29 16,33
PRODUSA 5,10 223,42 230,67
PROESCO 1,85 10,56 13,77 2,04
PRONAF ECO 1,44 0,70
PROPFLORA 65,65 66,10 83,91 40,73
Total Geral 247,70 398,36 480,86 329,85

Fonte: BNDES (2010) * dados contabilizados até agosto de 2010.

Esse montante de crédito é insuficiente para resultar em diferenças significativas na alteração de um modelo de alto para baixo carbono no cenário atual sem outras medidas convergentes, como uma reforma tributária “verde”. De acordo com Stern (2007), ao menos 1% do PIB mundial seria necessário para as medidas de mitigação das mudanças climáticas. Medidas públicas de financiamento, nesse sentido, são imprescindíveis para o sucesso dessa iniciativa, já que estimulam o próprio mercado a fomentar também iniciativas de financiamento “verde”.

Dentro de uma lógica de alteração e financiamento de status econômico de alto para baixo carbono, um Projeto de Lei (2.223/2007), apresentado pelo Deputado Sebastião Bala Rocha (PDT/AP), buscou alterar o art. 50, § 2º, inciso II da Lei nº 9.478/1997, possibilitando, desta forma, recursos oriundos da exploração de petróleo, destinando-os: “à preservação do meio ambiente e recuperação de danos ambientais de qualquer natureza, e não somente os causados pelas atividades da indústria do petróleo”.

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Como resultado deste PL, foi elaborada a Lei nº 12.114, de 9 de dezembro de 2009, que alterou os artigos 6º e 50º da Lei nº 9.478, criando, desta forma, o Fundo Clima, regulamentando-o sob o Decreto nº 7.343, de 26 de outubro de 2010. A estrutura institucional do Fundo Clima contém um Comitê Gestor, uma Secretaria Executiva, vinculada ao Departamento de Mudanças Climáticas da Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental do MMA, responsável pela gestão operacional quanto aos procedimentos que tenham por objeto a implementação de projetos apoiados pelo Fundo Clima, e um Agente Financeiro (o BNDES).

A gestão dos recursos do Fundo Clima, por exemplo, é dividida entre os recursos reembolsáveis (sob a gestão do BNDES) e os recursos não reembolsáveis (sob a gestão direta do MMA). O Comitê Gestor elaborou linhas de ação para a aplicação desses recursos do Fundo, essencialmente voltadas para projetos estruturantes (voltados a instituições específicas) e projetos de livre-concorrência e inseridos dentro das premissas de mitigação (voltadas às medidas relativas aos planos setoriais), com o perfil de recursos reembolsáveis, e dirigidos especialmente ao combate ao desflorestamento nos biomas mais afetados, agropecuária, produção de carvão vegetal e melhorias nos processos siderúrgicos, transporte público, etc.) e adaptação (financiamento de projetos para combate a desertificação, sistemas de prevenção e combate aos desastres naturais, por exemplo) às mudanças climáticas.

Figura 1. Projetos apoiados pelo Fundo Amazônia no Brasil

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Fonte: Fundo Amazônia

Da disposição orçamentária total (relativa aos recursos financeiros disponíveis) do Fundo Clima para o ano de 2001, 98,15% (noventa e oito ponto quinze por cento) foram executados, em relação aos recursos reembolsáveis transferidos ao BNDES e 87,3% relativos aos recursos não reembolsáveis, sob gestão operacional do próprio MMA. Se pensarmos que política ambiental precisa ser estrategizada a longo prazo (e estamos em 2018) é possível facilmente identificar as falhas em indicadores ambientais como Emissão Total de GEE Por Setores Econômicos.

Os dados até 2018 do Fundo Amazônia apontam, por exemplo, que 100 Projetos foram apoiados, com 1.776 do valor total do apoio do Fundo Amazônia  (em R$ milhões) 979 Valor total desembolsado  (em R$ milhões).  O montante dos recursos do Fundo Clima relativos aos projetos contratados foram destinados especialmente para organismos federais, cerca de 60% dos recursos foram utilizados com a descentralização dos organismos ministeriais, bem como Estados e Municípios, cerca de 40% dos recursos foram instrumentos de convênios, repartindo o montante dos recursos entre os entes federados e organizações privadas sem fins lucrativos (MMA – RELATÓRIO FUNDO CLIMA, 2011).

Essa distribuição, ao mesmo tempo em que fomenta uma maior horizontalidade no processo de valoração ambiental por meio da existência de financiamento para o desenvolvimento sustentável, gera, em contrapartida, a necessidade de maior transparência na gestão desses recursos, restringindo práticas de improbidade administrativa e mesmo corrupção. A existência e atuação de instituições de controle na fiscalização dos fundos de financiamento para o desenvolvimento sustentável é fundamental para o próprio desenvolvimento sustentável.

 

A existência de debilidade institucional prejudica fortemente a accountability. Por exemplo, a corrupção pode afetar não apenas a estabilidade econômica dos países, mas especialmente a estabilidade democrática, em especial por causar danos nos níveis de eficiência e legitimidade das instituições democráticas, uma consequência direta desse cenário é a maior dificuldade na disponibilização de recursos para combater a gestão de problemas distributivos, pois em tese há um estímulo à promoção de gastos superiores aos níveis ótimos de mercado (STEIN & TOMMASI, 2007).

Agora quero chamar a atenção para uma observação de Pellegrin & Gerlagh (2007), que escreveram um baita trabalho sobre o tema: a democracia não elimina a corrupção, mas como regime político constitui-se mais favorável à detecção e penalização de práticas de corrupção. Numa época de tanta bobagem sendo dita sobre democracia, é um alento uma observação como essa.

A ausência da transparência governamental e da prestação de contas na gestão dos fundos termina por remeter à baixa accountability e mesmo ao problema da corrupção, ainda um grave problema público na América Latina, é o que afirma (e concordo integralmente com o bom e velho O’Donnell. Ainda que haja um cenário de baixo investimento público em meio ambiente no Brasil, há uma contínua aderência da plataforma ambiental nos país, permitindo uma maior abertura das instituições públicas às políticas de fomento ao financiamento de atividades mais “limpas” e sustentáveis. OK, estou sendo otimista, mas é preciso.

O financiamento de atividades econômicas voltadas à conservação ambiental é um dos mecanismos fundamentais para a eficácia da política ambiental de um país é o que venho dizendo em minhas publicações nos últimos anos. Medidas públicas de financiamento, nesse sentido, são imprescindíveis para o sucesso dessa iniciativa, já que estimulam o próprio mercado a fomentar também iniciativas de financiamento “verde”. Ao mesmo tempo em que são imprescindíveis, os fundos públicos para financiamento de uma “economia verde” precisam ser transparentes em sua gestão para adequada credibilidade da iniciativa, o que nos remete à imprescindível atuação fiscalizadora das instituições de controle, como a Controladoria Geral da União. Justifica-se a relevância da pesquisa junto aos estudantes de graduação ao reconhecer não apenas a urgência do tema ambiental, mas também a necessidade de se refletir, de maneira criteriosa, como é operacionalizado o controle e a fiscalização sobre recursos fundamentais para o desenvolvimento sustentável, como são configurados o Fundo Amazônia e o Fundo Clima no Brasil.

Para quem se interessar pelo Fundo Amazônia, acesse aqui e conheça os projetos e maiores informações.

Abaixo algumas referências para quem possa se interessar pelo tema e pelo debate.

ALONSO, J. A. & GARCIMARTIN, C. The Determinants of Institutional Quality:  more on the Debate, Journal of International Development, 2010.

BENNETT, A. & ELMAN, C. Complex Causal Relations and Case Study Methods: the example of Path Dependence. Political Analysis, Vol. 14, no 03, p. 250-267, 2006.

O’DONNELL, G. Horizontal Accountability: the legal institutionalization of mistrust. In: Mainwaring, Scott e Welna, Christopher (eds), Democratic accountability in Latin America. Oxford/Nova York, p. 34-54, 2003.

RODRIGUES, D. F. Dinâmica Institucional, Políticas Públicas e o Desempenho Político Ambiental Brasileiro. Sustentabilidade em Debate, v. 2, n. 2, p. 149-164, 2011.

STEIN, E. & TOMMASI, M. Instituciones Democráticas, Procesos de Formulación de Políticas y Calidad de las Políticas en América Latina. BID: Visiones Del Desarrollo en América Latina, 2007.

STERN, N. The economics of climate change: the Stern review. Cambridge: Cambridge University Press, 2006.