Foi publicado no ano de 2009 o livro População e mudança climática: dimensões humanas das mudanças ambientais globais, cujos organizadores foram Daniel Joseph Hogan e Eduardo Marandola Jr. Este livro foi uma publicação do Núcleo de Estudos de População (NEPO) da Unicamp e  do Fundo de População das Nações Unidas (UNFPA).

Sobre o livro:

“Este livro insere-se no debate atual acerca da sociedade contemporânea, onde riscos e vulnerabilidades darão os contornos das tendências e dos cenários para o Século 21. Mudanças ambientais, mudanças climáticas, extremos atmosféricos, desastres hidrometeorológicos, emissão de gás carbônico são temas, dentre outros, que se impõem à agenda global; acrescente-se a esses desafios a importância de se incorporar as dimensões humanas das mudanças ambientais. E esse é o objetivo deste livro. As pesquisas de ponta e as temáticas de vanguarda referentes à questão ambiental, lideradas pelo Prof. Daniel J. Hogan, traduzem-se nos estudos desta coletânea, marcados pela interdisciplinaridade. Tais estudos refletem, de um lado, a preocupação teórico-metodológica para a compreensão das relações entre mudanças climáticas e dinâmica populacional; de outro lado, reforçam a importância das cidades no bojo das transformações sociais, indicando que são nelas onde os cenários mais otimistas se assentam. O livro é uma referência para diferentes áreas do conhecimento, bem como o enfrentamento e preparação das novas situações que vivenciaremos em termos das mudanças ambientais globais nas próximas décadas.”  – Rosana Baeninger  Coordenadora do Núcleo de Estudos de População (2006-2009)

Urbanização e mudanças climáticas

Com o intuito de oferecer aos leitores do Política & Ambiente publicações sobre meio ambiente em suas mais diversas áreas, optamos por incluir, neste post, o capítulo do livro População e mudança climática: dimensões humanas das mudanças ambientais globais intitulado O Regime Internacional de Mudanças Climáticas e Cooperação Subnacional entre as Grandes Cidades: o caso de São Paulo, Brasil, da autoria do Prof. Dr. Marcelo C. Vargas e do Doutorando Diego de Freitas Rodrigues. Este capítulo buscou observar a elaboração de redes internacionais de cidades com vistas ao enfrentamento dos efeitos das mudanças climáticas, discutindo a criação dessas redes subnacionais e, consequentemente, de políticas em comum nas áreas de mitigação e adaptação ao processo de alterações climáticas no mundo.

O Regime Internacional de Mudanças Climáticas e Cooperação Subnacional entre as Grandes Cidades: o caso de São Paulo, Brasil.

A despeito da complexidade de suas causas e efeitos, e da existência de controvérsias sobre o assunto no próprio meio científico, a questão do aquecimento ou mudança climática global conseguiu impor-se gradativamente na agenda política internacional, até tornar-se bem mais do que um tema de grande visibilidade na esfera diplomática. Em típico processo “construcionista” (Hannigan, 1995), o debate sobre possíveis conseqüências catastróficas do “efeito estufa” para a população e a economia deixou o núcleo restrito dos especialistas, sendo amplamente politizado e mediatizado pelos próprios cientistas e ambientalistas que, desde a criação do IPCC em 1988, se engajaram na sensibilização das lideranças políticas mundiais para a necessidade de se criar um regime internacional de enfrentamento das mudanças no clima do planeta.

O primeiro passo concreto nesta direção se deu na “Cúpula da Terra”, a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, que deu origem à Convenção Quadro das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas, à qual nos referiremos, daqui em diante, como Convenção da Mudança Climática (CMC). Contando com a adesão da maior parte dos países industrializados, exceto os EUA, a CMC iniciou-se com um compromisso de pouca ousadia assumido por parte dos primeiros: manter “congeladas” suas respectivas emissões de Gases do Efeito Estufa (GEE) nos níveis de 1990, a partir do ano 2000. Diante da insuficiência desta proposta, na IV Conferência das Partes da CMC, em 1997, foi elaborado o Protocolo de Quioto. Firmado em 1999, tal protocolo entrou em vigor somente em fevereiro de 2005, com a adesão da Rússia, a qual lhe permitiu ser ratificado por 55 países, representando 55% das emissões de GEE inventariadas em 1990.

De acordo com este protocolo, os países desenvolvidos, listados no Anexo 1, assumiram o compromisso de cortar ao menos 5,2% de suas emissões de GEE medidas naquele ano durante o primeiro período de compromisso, de 2008 a 2012, podendo fazê-lo diretamente ou através de “mecanismos de flexibilização” que permitem o comércio internacional de “créditos de carbono” e o financiamento de projetos de redução de emissões nos países em desenvolvimento, como se discute mais detalhadamente na próxima seção.

Embora possamos dizer que a CMC e o Protocolo de Quioto configuram em si mesmos um “Regime Internacional de Mudanças Climáticas” (RIMC), visando o enfrentamento do problema de maneira articulada na escala planetária, trata-se de um regime que se encontra, ele mesmo, em processo de construção e mudança. De fato, a comunidade internacional já reconhece a necessidade de ir além do Protocolo de Quioto, cujas metas, insuficientes, não serão globalmente alcançadas, seja pelo descumprimento de boa parte dos países do Anexo 1, seja pelo aumento das emissões de GEE dos países em desenvolvimento, que já representam mais da metade do total mundial. Aliás, já se encontra em gestação um novo acordo internacional para substituir o Protocolo de Quioto a partir de 2012, ainda que entraves políticos sejam dispostos entre as Partes. A fixação de metas obrigatórias de redução de emissões de GEE para as maiores economias em desenvolvimento, entre as quais se destacam a China, o Brasil e a Índia, respectivamente o primeiro, o quarto e o quinto país no ranking dos maiores emissores mundiais, já se coloca como uma das principais disputas na pauta de negociações.[1]

Propomos aqui a hipótese de que o Protocolo de Quioto, mesmo já contando com a adesão de 175 países, dentre os quais o Brasil, constitui pouco mais do que a ossatura básica de um RIMC, cuja evolução e consolidação progressiva não poderão prescindir de estratégias de cooperação descentralizada que envolvam governos e iniciativas de âmbito subnacional, especialmente nas grandes cidades e regiões metropolitanas.

Nossa argumentação se desdobra em três etapas que correspondem às seções em que o texto se divide, após este preâmbulo. Na primeira, discutimos alguns elementos teóricos e contornos institucionais mais gerais da noção de RIMC, para melhor compreender o processo de adesão e implementação do mesmo no Brasil. Na segunda, abordamos as relações fundamentais entre a urbanização e a mudança climática global, cujas influências recíprocas justificam a defesa de estratégias de cooperação internacional descentralizada para a construção de um RIMC mais dinâmico e inovador. Na terceira, buscamos aprofundar nossa reflexão sobre o tema à luz de experiências concretas de cooperação descentralizada entre grandes cidades, focalizando o caso de São Paulo e sua inserção em redes e projetos internacionais de solidariedade nesta área. Por fim, na última parte, buscamos sistematizar conclusões gerais sobre o tema em questão.

1. A participação do Brasil no regime internacional de mudança climática

Partindo de uma breve discussão de aspectos teórico-conceituais da noção de “regime internacional”, buscamos descrever, neste tópico, os principais elementos do desenho institucional do RIMC estabelecido no Protocolo de Quioto, assim como as decisões tomadas pelo governo brasileiro para viabilizar a adesão do país, através de medidas concretas, que venham a promover crescente “aderência” ao acordo firmado.

1.1 Aspectos teórico-conceituais da noção de Regime Internacional

Parafraseando Eduardo Viola (2001), podemos definir os regimes internacionais como “um sistema de regras explicitadas em tratado internacional”, pactuado entre governos de diferentes países, que “regula as ações dos diversos atores” envolvidos no tema em pauta, e ainda permite “reduzir os custos de transação” entre os Estados nacionais aderentes. Na agenda política destes regimes encontram-se problemas cujas causas, conseqüências e soluções implicam relações de interdependência e cooperação entre países diversos, limítrofes ou não, notadamente os problemas ambientais de escala planetária (Ribeiro, 2001).

De acordo com Levy e colaboradores (1995), os regimes internacionais relacionados ao meio ambiente podem ser caracterizados de acordo com a seguinte tipologia: (i) um regime ambiental internacional de tipo “regulador”, que privilegia a instituição de regras de ação de cunho jurídico ou econômico; (ii) um regime de caráter “gestor”, que se focaliza mais nos procedimentos envolvidos na formulação e negociação das escolhas coletivas e, por fim; (iii) um terceiro regime ambiental internacional de caráter “programático”, voltado principalmente para o desenvolvimento cooperativo de projetos comuns. Obviamente, tais tipos não constituem categorias estanques. Mas, é principalmente na linha do último que se deve compreender a cooperação dos atores subnacionais em políticas bi ou multilaterais de redução das emissões de GEE e de adaptação aos impactos negativos da mudança climática global.

Numa abordagem institucionalista dos regimes internacionais, Levy e colegas (1995) indicam que as negociações multilaterais entre os países permitem desenvolver capacidades e instrumentos político-administrativos no plano nacional, tendo em vista a implementação dos acordos firmados. A articulação entre as esferas internacional, nacional e subnacional, com a finalidade de estruturar políticas aderentes a um regime internacional comum é particularmente necessária no equacionamento dos problemas ambientais mundiais, cujas dimensões internas e externas não podem ser rigorosamente separadas (Le Prestre, 2007). Noutras palavras, as decisões tomadas no plano internacional repercutem sobre o plano doméstico, do mesmo modo que as medidas internas geram conseqüências para outros países, produzindo um “jogo de dois níveis” cuja lógica tende ao estreitamento dos laços de cooperação (Putnam, 1988).

Deixando de lado estas considerações teóricas rudimentares sobre a noção geral de regime internacional, cumpre-nos, agora, analisar como tal noção foi aplicada no modelo de governança mundial do clima esboçado no Protocolo de Quioto.

1.2. O RIMC no Protocolo de Quioto: das metas ao processo de implementação

Ao entrar em vigor no início de 2005, o Protocolo de Quioto (PQ) impôs aos países industrializados, listados no Anexo 1 do acordo, a obrigação de cortar pelo menos 5,2% de suas emissões de GEE com relação ao volume emitido em 1990, não exigindo dos demais países, do grupo menos desenvolvido, quaisquer metas de redução ou desaceleração no crescimento de suas respectivas emissões. Na realidade, a meta global de corte de emissões imposta aos cerca de 40 países do Anexo 1 se desdobra em metas específicas para os membros dos dois subgrupos implicados: de um lado, os países mais desenvolvidos, membros da OCDE; de outro, as nações que fizeram parte do antigo bloco soviético, concebidas como países em transição para a economia de mercado. Em ambos os casos, as metas podem ser alcançadas através de diferentes tipos de “mecanismos de flexibilização” criados no âmbito do PQ para diminuir o impacto do corte de emissões na economia dos países com metas a cumprir (as Partes do Anexo 1).

São três os mecanismos de flexibilização previstos: i) o Comércio Internacional de Emissões dos GEE, realizado entre os países do Anexo 1; ii) a Implementação Conjunta de projetos de redução de emissões entre tais países; e iii) o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)[2], destinado a financiar projetos de redução de emissões nos países que, não sendo integrantes do Anexo 1, não têm metas próprias a cumprir.

O primeiro mecanismo, destinado prioritariamente aos membros da OCDE, permite aos países do Anexo 1 cumprirem uma parcela (limitada) de suas respectivas obrigações de cortes na emissão de GEE mediante a aquisição de “créditos de carbono” acumulados por outros países do grupo que tenham ultrapassado as próprias metas de redução. O segundo é voltado preferencialmente às economias em transição dos países do antigo bloco soviético, que seriam os principais anfitriões dos projetos de redução de emissões de implementação conjunta, bancados por países do grupo da OCDE em troca de créditos de carbono. Quanto ao terceiro instrumento de flexibilização das metas do Protocolo de Quioto, o MDL, que permite aos países do Anexo 1 financiarem projetos de redução de emissões de GEE nos países em desenvolvimento, igualmente em troca de créditos de carbono, cabe-nos examiná-lo em maior profundidade, haja vista a participação do Brasil. Antes disso, cumpre ainda examinar com atenção a noção de créditos de carbono e descrever o funcionamento dos mercados correspondentes.

Os chamados créditos de carbono, que correspondem a reduções certificadas de emissões de GEE, podem ser negociados em diferentes tipos de mercados, vinculados ou não aos mecanismos de flexibilização do Protocolo de Quioto. Para viabilizar o funcionamento destes mercados, foram estabelecidas regras específicas, entre as quais a convenção segundo a qual uma tonelada de dióxido de cabono (CO2) corresponde a um crédito de carbono a ser comprado ou vendido pelos países signatários do Protocolo, ou ainda, por empresas associadas a mercados voluntários.[3] A redução da emissão de outros gases que também contribuem para o efeito estufa também pode ser convertida em créditos de carbono, utilizando o conceito de “carbono equivalente”, que pondera a contribuição potencial do gás em questão para o aquecimento global. A redução certificada de uma tonelada de metano, por exemplo, equivale a 21 créditos de carbono.

Os breves esclarecimentos acima sobre o significado da noção de créditos de carbono, e o funcionamento geral do mercado de “direitos adquiridos de emissão” dos GEE, permitem-nos passar ao setor deste mercado sui generis que mais nos interessa aqui: o dos projetos desenvolvidos sob o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL).

Segundo a proposta do MDL, caberia aos países em desenvolvimento signatários do Protocolo de Quioto abrigar projetos de redução de emissões de GEE que gerassem créditos de carbono obtidos por meio de Reduções Certificadas de Emissões (ou CER, na sigla em inglês), chanceladas pelo Conselho Executivo do MDL, podendo negociá-los no mercado global. Os países industrializados, com metas obrigatórias de redução de emissões, seriam não apenas a parte interessada na aquisição dos CER, mas também os principais financiadores dos projetos de seqüestro de carbono implantados nos países em desenvolvimento.

Os projetos de MDL podem contemplar diversas áreas de atuação, em vários setores, como, por exemplo, projetos de conservação, ganhos de eficiência e uso de fontes renováveis de energia na indústria da construção civil, nas residências e noutros setores, permitindo reduzir ou anular a emissão de GEE; sistemas de captura destes gases, via projetos de reflorestamento ou de aproveitamento do metano em aterros sanitários, entre inúmeras possibilidades. Para serem devidamente aprovados, os projetos de MDL precisam cumprir uma série de requisitos: utilizar metodologias reconhecidas; ser validados e verificados por entidades operacionais autorizadas; sobretudo, submeter-se à chancela do Conselho Executivo do MDL. Além disso, tais projetos devem ser aprovados não somente junto à autoridade nacional credenciada do país anfitrião, como também pela autoridade correspondente do país que comprará os CERs.

O funcionamento do MDL pode ser mais bem compreendido à luz do caso brasileiro, como veremos na próxima seção. Esta, no entanto, não se focaliza propriamente neste instrumento, mas antes no processo e no grau de integração do país ao RIMC.

1.3. A inserção do Brasil: adesão e implementação

O Brasil já participa plenamente do RIMC. Além de ter sediado e firmado a CMC, durante a ECO-92, ratificando-a por Decreto Legislativo em fevereiro de 1994, nosso Estado nacional também aderiu posteriormente ao Protocolo de Quioto, ao assiná-lo em 29 de abril de 1999 e ratificá-lo em 23 de agosto de 2002. Essa adesão, por sua vez, desdobrou-se em diversas medidas internas visando colocar em prática, no plano nacional, os aspectos regulador, gestor e programático deste regime (cf. supra). Assim, dois meses depois do país ter firmado o mencionado Protocolo, foi criada por decreto presidencial, em 7 de julho de 1999, a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima, tendo como principais objetivos de caráter geral: i) coordenar e articular, no âmbito da administração pública federal, políticas destinadas a reduzir as emissões de GEE, promover a adaptação e reduzir a vulnerabilidade socioeconômica aos efeitos negativos das mudanças climáticas; ii) emitir pareceres sobre planos, programas e projetos de políticas setoriais, normas técnicas e legislação de interesse para a política nacional de mitigação e adaptação à mudança climática global.

A Comissão Interministerial de Mudança Climática (CIMC), como preferimos chamá-la, para simplificar, foi composta inicialmente por representantes dos seguintes ministérios: Ciência e Tecnologia, Meio Ambiente, Relações Exteriores, Agricultura, Transportes, Minas e Energia, Desenvolvimento e Comércio Exterior, Orçamento e Gestão, além da pasta da Fazenda. Posteriormente, foi agregado o Ministério das Cidades, criado no início do governo do presidente Lula. A presidência da CIMC foi atribuída ao Ministro da Ciência e Tecnologia, cuja pasta também assumiu as funções de Secretaria Executiva desta comissão.

Além das atribuições gerais mencionadas acima, cabe igualmente a esta Comissão Interministerial representar o importante papel de autoridade nacional oficialmente designada tanto para aprovar os projetos de MDL, cujos resultados serão convertidos em créditos de carbono, como para credenciar as “entidades operacionais designadas” que deverão verificar e validar tais resultados em termos de corte efetivo de emissões ou seqüestro de carbono. Tal papel foi formalmente reconhecido em 2002, quando a CMC foi registrada enquanto “autoridade nacional designada” junto ao Conselho Executivo do MDL. E, neste papel, também cabe a esta comissão definir critérios nacionais específicos de elegibilidade e priorização para os projetos de MDL.

Aliás, cumpre lembrar aqui o papel pioneiro do Brasil no desenvolvimento e aplicação do MDL. A proposta inicial deste mecanismo de flexibilização foi levada a Quioto pela delegação brasileira, na forma de um “fundo de desenvolvimento limpo”. Além disso, o Brasil foi o primeiro país do mundo a ter um projeto de MDL aprovado junto à ONU: o aterro sanitário de Nova Iguaçu (RJ), cuja tecnologia tem permitido capturar as emissões de metano para a produção de biogás, resultando na geração de créditos de carbono negociados com a Holanda. Tal exemplo já revela o espaço que se abre para a cooperação descentralizada neste campo, especialmente na área de políticas de mitigação e adaptação nas grandes cidades, como veremos no tópico seguinte.

Mas, voltando ao processo de institucionalização interna do RIMC, duas iniciativas relevantes foram recentemente tomadas pelo governo federal. A primeira delas foi a elaboração de uma proposta de projeto de lei para instituir a Política Nacional de Combate (sic) às Mudanças Climáticas, encaminhada ao Congresso Nacional, em 5 de junho de 2008. Cinco meses depois chegava ao Congresso uma minuta de projeto de lei alternativa, preparada por diversas entidades da sociedade civil, que teve boa acolhida entre os parlamentares.[4] Ambas as propostas foram convertidas em projeto de lei, que encontra-se atualmente em tramitação na Câmara dos Deputados.

A segunda iniciativa relevante tomada pelo governo federal, em setembro do ano passado (2008), foi submeter à consulta pública uma proposta preliminar de Plano Nacional de Mudanças Climáticas preparada pelo Ministério do Meio Ambiente, que foi duramente criticada pelas entidades ambientalistas por não conter metas quantitativas de redução de emissões. O desfecho deste debate foi o lançamento de um Plano Nacional, aprovado pelo presidente Lula, no final do ano, tendo por objetivo reduzir progressivamente em 72% o desmatamento na Amazônia, que responderia por cerca de 3/4 das emissões de GEE do país, até 2017. [5]

Por outro lado, em um movimento de “desconcentração” de sua política de mudança climática, o governo federal criou, através do decreto presidencial nº 3515, de 20 de junho de 2000, o Fórum Brasileiro de Mudança Climática (FBMC). Este fórum, presidido pelo Presidente da República, compõe-se de doze ministros de Estado, juntamente com representantes do corpo técnico das pastas envolvidas; do diretor-presidente da Agência Nacional de Águas; dos presidentes do BNDES, da Petrobrás e da Eletrobrás; de dirigentes do Operador Nacional do Sistema Elétrico, além de representantes de alguns segmentos da sociedade civil (empresariado, ONGs, instituições de pesquisa) e de personalidades com notório conhecimento da matéria. De acordo com o decreto de criação do FBMC, este amplo colegiado de caráter consultivo teria por objetivo principal “conscientizar e mobilizar a sociedade para a discussão e tomada de posição sobre os problemas decorrentes da mudança do clima por gases de efeito estufa, bem como sobre o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo definido no Artigo 12 do Protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, ratificada pelo Congresso Nacional…” (art. 1º). Cabe ao FBMC auxiliar o governo federal a incorporar diretrizes de mitigação e adaptação às mudanças climáticas no planejamento e gestão das políticas públicas setoriais.

Para além da esfera federal, diversas iniciativas têm sido tomadas pelos governos subnacionais, com o apoio da sociedade, nas esferas estadual e municipal. Diversos estados já criaram leis, planos e fóruns de mudança climática, como Amazonas, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco, Piauí e São Paulo.[6] Medidas semelhantes foram tomadas por alguns governos municipais, especialmente nas grandes cidades, como São Paulo e Rio de Janeiro. Portanto, podemos dizer que o processo de construção do RIMC, além de ter se ramificado na esfera estatal, atingindo os diferentes níveis de governo, tem igualmente estabelecido alianças estratégicas com o mercado e o chamado terceiro setor, através de iniciativas as mais diversas. Neste contexto, como veremos, merecem atenção especial as políticas de cooperação descentralizada entre as grandes cidades.

2. Urbanização e mudança climática global

Para melhor situar a questão da cooperação internacional descentralizada que vem sendo desenvolvida entre as grandes cidades no campo em destaque, é preciso entender com mais clareza as relações mais amplas que se estabelecem entre a mudança climática global (MCG) e o desenvolvimento da urbanização. A relevância estratégica de um conhecimento mais aprofundado sobre a interação entre esses dois processos foi plenamente reconhecida pelo IHDP, que destacou a urbanização, pelos impactos que provoca e sofre na mudança climática global, como objeto de um dos cinco programas centrais de investigação desta organização multilateral de pesquisa, os denominados Core Science Projects. [7] De acordo com as diretrizes deste programa (IHDP, 2005), tais relações devem ser analisadas em quatro planos encadeados: 1º) o dos processos urbanos que contribuem para a MGC; 2º) o dos impactos da MCG sobre as cidades e a vulnerabilidade dos sistemas urbanos; 3º) o das respostas desenvolvidas no âmbito das políticas urbanas de adaptação e de mitigação; e finalmente, 4º) o do possível impacto de tais políticas nos rumos e conseqüências da “mudança ambiental global”.

No primeiro plano, o IHDP (2005) considera que a urbanização, enquanto fenômeno social e processo de transformação física da paisagem, do uso e da ocupação do solo, “é uma das mais poderosas, irreversíveis e visíveis forças antropogênicas sobre a Terra”, observando igualmente que as cidades são o principal cenário das transformações sócio-econômicas ligadas aos processos de globalização (p. 8). A força transformadora do processo de urbanização se expressa nalgumas evidências: i) mais da metade da população do planeta já vive em áreas urbanas; ii) as projeções demográficas indicam que mais de 90% do crescimento populacional futuro se concentrará nas cidades, particularmente nos países mais pobres; por fim, iii) estimativas grosseiras do C40, grupo que reúne as 40 maiores cidades do mundo para desenvolver ações cooperativas no enfrentamento da MCG (cf. Infra), sugerem que as cidades seriam responsáveis por cerca de 75% do consumo mundial de energia e também das emissões de GEE.[8]

Na questão da vulnerabilidade das cidades e sistemas urbanos aos riscos da MCG, há vários aspectos envolvidos. Além dos aspectos técnicos, econômicos e sanitários mais evidentes da noção de vulnerabilidade, é preciso considerar igualmente aspectos sociais, culturais e psicológicos mais sutis, que repercutem nas diferenças de resiliência e capacidade de adaptação (Hogan & Marandola Jr., 2006). Podemos distinguir, por exemplo, a vulnerabilidade das pessoas, dos lugares, dos serviços e da infra-estrutura às conseqüências de eventos hidrometeorológicos extremos (chuvas torrenciais, tempestades, períodos mais freqüentes de estiagem prolongada, ondas de calor, etc.), como inundações, deslizamentos de terra, propagação de doenças associadas às enchentes, rompimento de barragens, pontes e estradas, entre outras. Ou ainda, a vulnerabilidade das cidades costeiras aos riscos derivados da elevação do nível do mar.

Quanto aos dois últimos planos de análise da interação da urbanização com a MCG, mencionados acima, o das respostas e resultados a serem buscados no âmbito das políticas de adaptação, mitigação e resiliência dos sistemas urbanos, buscamos abordá-los a seguir com algumas análises e reflexões sobre o caso da cidade de São Paulo.

Antes de entrarmos na discussão da inserção do município de São Paulo nalgumas das principais redes de cooperação descentralizada relacionadas à mudança climática, cabe traçar um breve histórico desta noção.


3.1. A cooperação internacional descentralizada na questão da mudança climática

A cooperação internacional descentralizada, envolvendo governos subnacionais de caráter local e regional, teve início na Europa, depois da 2ª Guerra Mundial, juntamente com o esforço de reconstrução dos países devastados pelo conflito. Particularmente forte na França, começou com programas de “Cidades Irmãs” unindo municípios dos países aliados. Posteriormente, foram fortalecidas as parcerias entre cidades e coletividades territoriais francesas e alemãs, que muito contribuíram para a construção da União Européia. As relações de cooperação descentralizada também se expandiram na direção dos países do antigo leste europeu, a despeito das circunstâncias desfavoráveis da guerra fria. Com o processo de descolonização da década de 60 do século passado, a cooperação descentralizada se expandiu para fora da Europa, em direção ao hemisfério sul, apoiada em iniciativas da sociedade civil (sindicatos, ONGs, Igrejas, etc.), tendo em vista programas de solidariedade e apoio ao desenvolvimento. As iniciativas evoluíram e se diversificaram, passando da ajuda humanitária ao financiamento de projetos e ao planejamento comum. Do mesmo modo, a cooperação descentralizada se expandiu a partir de outros países desenvolvidos, como os EUA e o Japão, visando fortalecer alianças estratégicas em suas respectivas áreas de influência.

Atualmente, podemos dizer que a cooperação descentralizada é multiforme, envolvendo além dos programas tradicionais de cidades irmãs, iniciativas mais abrangentes e estáveis com coalizões de coletividades territoriais do mundo inteiro, articuladas em redes temáticas multilaterais, as quais se apóiam em fundos comuns, além de convênios com diversas agências da ONU.[9] Ao menos três destas redes merecem ser destacadas por suas respectivas iniciativas no campo do enfrentamento das mudanças climáticas.

A primeira grande rede de cooperação internacional descentralizada articulando cidades do mundo inteiro em torno de questões ambientais foi o International Council for Local Environmental Initiatives, o ICLEI, cujo nome foi posteriormente alterado para ICLEI Local Governments for Sustainability. Fundada em 1990, essa organização conta hoje com mais de 1098 membros, incluindo municípios e outras coletividades territoriais subnacionais, além de associações de governos locais e regionais, em todos os continentes. Onze cidades brasileiras, entre as quais São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, Goiânia e Palmas, fazem parte do ICLEI, cuja campanha “Cidades para a proteção do clima” foi lançada ainda em 1993. Nesta, as cidades são convocadas a adotar políticas e implantar medidas para atingir reduções quantificáveis nas suas emissões de GEE, melhorando a qualidade do ar e do meio ambiente urbano. Mais de 600 municípios participam desta campanha, buscando integrar questões de mitigação e adaptação à MCG em seus processos decisórios.[10]

Outra rede de cooperação com iniciativas relevantes nesta área é a United Cities and Local Governments (UCLG), criada em 2004. Sediada em Barcelona, esta organização reúne cerca de mil municípios e mais de uma centena de associações de governos municipais de 127 países em todos os continentes. Possui atuação específica no enfrentamento das mudanças climáticas, tendo elaborado um documento através do qual os prefeitos dos municípios associados se comprometem formalmente a desenvolver políticas de “proteção do clima mundial”. Dez cidades brasileiras fazem parte desta organização, a saber: São Paulo, Campinas, Guarulhos, Santo André, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Cuiabá, Recife e Aracaju.

Finalmente, cabe mencionar a rede de cooperação que articula as maiores cidades do mundo no Large Cities Climate Leadership Group, posteriormente batizado de C40. Criado em outubro de 2005, durante encontro de prefeitos de 18 grandes metrópoles de diferentes países, realizado em Londres, o grupo ampliou-se e obteve apoio da Clinton Climate Initiative, no ano seguinte.[11] Atualmente conta com 40 cidades participantes, entre as quais São Paulo e Rio de Janeiro, além de outras 17 cidades afiliadas, entre as quais Curitiba. Dentre os principais objetivos desta organização, podemos citar: i) a criação e implantação de instrumentos e métodos comuns para mensurar as emissões de GEE das cidades envolvidas; ii) a criação de uma rede de informações on-line, tendo por objetivo articular os especialistas, difundir o conhecimento científico e divulgar as experiências concretas das políticas de adaptação e mitigação das cidades associadas; iii) a cooperação técnica no desenvolvimento de programas de redução no consumo de energia e uso de energias renováveis; iv) o auxílio na captação de recursos e preparação de projetos baseados no MDL ou noutros arranjos do mercado de créditos de carbono; v) a aquisição compartilhada, visando barateamento de custos, de pacotes tecnológicos de sistemas de seqüestro de carbono; e vi) a promoção de encontros periódicos, tendo em vista fortalecer e associar novos membros a essa aliança das grandes cidades.

Na realidade, a mera existência destas redes de cooperação descentralizada entre as metrópoles e grandes cidades no enfrentamento das mudanças climáticas não significa que estejam sendo adotadas políticas comuns de maior alcance, para além de algumas iniciativas incipientes envolvendo medidas e projetos mais ou menos isolados. É o que se discute abaixo, a partir de uma breve análise do caso do município de São Paulo.

3.2. Política municipal de mudanças climáticas em São Paulo: cooperação ou iniciativas isoladas?

Como vimos acima, o município de São Paulo participa das três mais importantes redes de cooperação descentralizada que associam diversas cidades de grande e médio porte dos quatro cantos do mundo. No entanto, resta saber, se a política municipal de enfrentamento da mudança climática que vem sendo elaborada por esta cidade reflete efetivamente a “filosofia” (objetivos e diretrizes) e os compromissos assumidos pelo município com a “proteção do clima mundial” perante tais organizações. Ou ainda, se esta articulação internacional é realmente o melhor caminho para a formulação de políticas mais coerentes de adaptação e mitigação na escala apropriada. Mas, para responder tais questões, devemos examinar o processo incipiente de formulação/ implementação da política municipal de mudança climática de São Paulo.

Depois de um amplo processo de discussão desencadeado no início de 2007, que contou não somente com a participação de técnicos de todas as áreas da administração municipal, mas também de especialistas do ICLEI e da FGV, além de representantes de diversos segmentos da sociedade civil (ambientalistas, empresários, etc.), a prefeitura da capital paulista encaminhou à Câmara Municipal, no final de 2008, o projeto de lei 530, instituindo a Política Municipal de Mudança do Clima no Município de São Paulo. Depois de sofrer algumas alterações no legislativo, tal projeto foi aprovado, resultando na lei municipal nº 14.933, promulgada em 5 de junho do corrente (2009), a qual estabelece a meta de reduzir em 30% as emissões de GEE do município até 2012, tendo como referência o nível de emissões apurado em 2003.

Baseada numa série de princípios e conceitos internacionalmente consagrados neste campo (precaução, poluidor pagador, mitigação, adaptação, MDL, etc.), a lei traz uma série de medidas voltadas para a redução das emissões de GEE em diversas áreas, como disposição de resíduos sólidos, energia, transportes, construção civil e uso do solo, visando igualmente melhorar a qualidade ambiental da cidade. Tais medidas envolvem não apenas dispositivos de informação e gestão (inventário de emissões, relatórios de impacto da mudança climática publicados periodicamente, banco de dados sobre projetos de mitigação e adaptação desenvolvidos na cidade, etc.), como também instrumentos de comando e controle (licenciamento, inspeção veicular, penalidades) e diversos incentivos econômicos que favorecem o uso de tecnologias e energias limpas e penalizam atividades de alto teor de emissões no setor privado.

Na realidade, devemos lembrar que a lei da Política Municipal de Mudança do Clima de São Paulo resulta de um processo mais amplo de inserção da cidade no debate mundial e nacional sobre o assunto, e representa o coroamento de outras iniciativas adotadas pelo município nesta direção. Entre estas cabe destacar a criação do Comitê Municipal de Mudanças Climáticas e Eco-Economia e a publicação do primeiro inventário de emissões de GEE do município, ambas ocorridas em meados de 2005.

O Comitê Municipal de Mudanças Climáticas, como preferimos chamá-lo, para simplificar, foi criado pelo decreto 45.959/05, sendo composto por representantes das Secretarias de Coordenação das Subprefeituras, de Infra-estrutura Urbana e Obras, de Transportes, de Serviços, de Habitação e de Gestão, além de membros da Empresa Municipal de Urbanização e da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo. Entre as suas principais atribuições, cabe destacar: i) promover ações que visem a mitigação das emissões de gases causadores do efeito estufa; e ii) apoiar os diferentes programas e planos de melhoria da qualidade ambiental desenvolvidos no município.

Quanto ao inventário de emissões de GEE do município de São Paulo, trata-se de um estudo baseado em métodos reconhecidos pelo IPPC que foi elaborado para a Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente pelo Centro de Estudos Integrados sobre Meio Ambiente e Mudanças Climáticas da Universidade Federal do Rio de Janeiro. De acordo com este inventário (SVMA, 2005), baseado em dados de 2003, as atividades que produzem os maiores volumes de emissão de GEE na cidade de São Paulo são relacionadas aos setores de energia e resíduos sólidos que, juntos, foram responsáveis por 99,62% das emissões totais do município naquele ano. O setor de energia, por si só, gerou 76,12% das emissões (11.986 gigatoneladas de carbono equivalente), enquanto a disposição de resíduos sólidos contribuiu com 23,48% (3.696 Gg CO2 eq). Cabe ressaltar que a atividade de transporte responde sozinha por 78,54% das emissões derivadas do uso energia, as quais concernem o consumo direto e indireto de combustíveis fósseis. Este dado revela não apenas o peso deste setor nas emissões da cidade, mas também o potencial de redução de emissões de políticas que fomentem o transporte coletivo baseado em biocombustíveis e promovam o controle da poluição veicular.

No caso dos resíduos sólidos, segundo estimativas divulgadas pela Prefeitura de São Paulo, o município teria conseguido reduzir em 20% as emissões de GEE, entre 2005 e 2008, com o aproveitamento do metano dos aterros sanitários de São João e Bandeirantes na produção de biogás, ambos tendo se beneficiado de recursos do MDL.

Voltando à primeira das questões colocadas no início desta seção, os aspectos examinados acima permitem dizer que a política municipal de enfrentamento da mudança climática do município de São Paulo reflete efetivamente as diretrizes, os objetivos e os compromissos assumidos pela cidade com a “proteção do clima mundial” perante as organizações multilaterais de cooperação descentralizada de que participa. Assim, de acordo com o C40, ao aprovar recentemente sua lei da Política Municipal de Mudança do Clima, São Paulo reafirma sua posição como uma das grandes cidades que agem mais de acordo com as diretrizes desta organização. Em reconhecimento às iniciativas tomadas por São Paulo neste campo, o comitê coordenador do C40 decidiu recentemente que a cidade abrigará a próxima reunião de cúpula do grupo em 2011.[12] Aliás, é preciso dizer que o município de São Paulo faz parte não somente da coordenação executiva do C40, como também da direção mundial do ICLEI.

Quanto à segunda questão levantada acima, a de saber se a articulação do município com iniciativas de cooperação internacional descentralizada é realmente o melhor caminho para a formulação de políticas mais coerentes de mitigação e adaptação à mudança climática global na escala apropriada, sua resposta faz parte das considerações finais deste artigo examinadas a seguir.

Conclusões

A argumentação desenvolvida neste artigo mostrou que a cooperação descentralizada no campo do enfrentamento das mudanças climáticas globais, embora relativamente recente e ainda pouco desenvolvida, apresenta um enorme potencial para o desenvolvimento de iniciativas inovadoras em políticas de mitigação e adaptação nas áreas urbanas. No caso de São Paulo, a inserção da cidade nas grandes redes de cooperação descentralizada permitiu a aprovação de uma lei com diretrizes gerais e metas de redução de emissões bastante avançada. Entretanto, pode-se dizer que as iniciativas previstas nesta lei enfatizam muito mais as políticas de mitigação do que as políticas de adaptação às mudanças climáticas.

Ora, as últimas são justamente aquelas que dependem mais estreitamente de medidas ancoradas no território, cuja adoção e efetiva implementação dependem primordialmente de articulação horizontal e setorial interurbana. Não é possível, por exemplo, enfrentar os problemas da exposição da cidade a eventos hidrometeorológicos extremos, como chuvas torrenciais e enchentes, mediante intervenções localizadas no sistema de drenagem urbana da cidade, sem articulação com as cidades vizinhas, frequentemente conurbadas, na escala metropolitana. O mesmo poderia ser dito dos problemas de abastecimento de água da metrópole face à probabilidade no aumento da freqüência de estiagens prolongadas, que envolve o uso de mananciais e sistemas que interligam diversas bacias hidrográficas numa escala meso-regional ou macro-metropolitana. Assim, a fraqueza das iniciativas de adaptação previstas da lei municipal de mudança do clima de São Paulo expõe os limites da cooperação internacional descentralizada neste campo: por mais bem articuladas, concebidas e adequadamente planejadas que sejam as políticas de enfrentamento da mudança climática desenvolvidas através da cooperação multilateral entre as grandes cidades, tais políticas não poderão jamais ser efetivamente bem sucedidas sem um alto grau de cooperação interna, intermunicipal e federativa (que também possa envolver, conforme o caso, os Estados e a União), devidamente articulada nas escalas regional e metropolitana.

Referências Bibliográficas

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[1] Ranking baseado no último relatório do Global Carbon Project, intitulado Global Carbon Budget and Trends 2007. Cf. http://www.globalcarbonproject.org/carbonbudget/07/index.htm.

[2] Ou CDM (Clean Development Mechanism), na sigla em inglês.

[3] De fato, para atingir suas metas obrigatórias de corte de emissões, os governos dos países do Anexo 1 adotam internamente medidas de licenciamento que impõem limites de emissões a determinados setores, o que gera um mercado doméstico de carbono entre as próprias empresas dos setores envolvidos. Este mercado pode ultrapassar a esfera doméstica e as metas estabelecidas no Protocolo de Quioto, como ocorreu no mercado de carbono europeu. Por outro lado, setores que não obrigados a diminuir suas emissões por conta do Protocolo de Quioto, ou empresas de países não signatários, podem comercializar créditos de carbono nos chamados mercados voluntários, como a Bolsa do Clima de Chicago.

[4] Trata-se do documento “Elementos para Formulação de um Marco Regulatório em Mudanças Climáticas no Brasil: Contribuições da Sociedade Civil”, que se encontra disponível para download na página da web http://redandi.org/_pdf/elementos_para_formulacao_de_um_marco_regulatorio.pdf .

[5] Essa era a situação prevalecente no último inventário nacional de emissões de GEE, que data de 1994. Estudos da ONG Economia & Energia indicam que a participação do desmatamento no conjunto das emissões estaria caindo com o crescimento da participação do setor industrial (incluindo energia e transportes). A situação deverá ficar mais clara no final do ano, quando o governo federal deve divulgar os dados atualizados do novo inventário nacional de GEE que está sendo preparado sob a coordenação do Ministério de Ciência e Tecnologia.

[6] Informações obtidas junto ao portal Planeta Verde, na internet. Para mais detalhes, acessar o link http://www.planetaverde.org/mudancasclimaticas/index.php?ling=por&principal=7&cont=legislacao_esp.

[7] O International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change (IHDP), criado em 1996, é um programa internacional de pesquisa científica interdisciplinar pilotado pela UNESCO e apoiado por diversas entidades de pesquisa de vários países. Além da urbanização, outros eixos centrais do programa (core projects) são a Mudança Ambiental Global e a Segurança Humana ; o Global Land Project, sobre mudanças no uso da terra; o Land-Ocean Interactions in the Coastal Zone, voltado para o estudos relacionados ao impacto da elevação do nível do mar em áreas costeiras; o programa de Reestruturação Industrial, voltado para a chamada “produção limpa” de baixo carbono; e finalmente, o programa de Governança do Sistema Planetário. Para maiores informações, cf. http://www.ihdp.org .

[8] Cf. website do grupo: http://www.c40cities.org .

[9]Este breve e elementar histórico da cooperação descentralizada inspirou-se parcialmente na visão eurocêntrica da organização francesa Cités Unies, cuja página na internet foi consultada em 25/08/2009. Para maiores informações, cf. link http://www.cites-unies-france.org/spip.php?rubrique18.

[10] Para maiores detalhes, consultar página do ICLEI na internet: http://www.iclei.org .

[11] Lançada pela fundação do ex-presidente dos EUA, Bill Clinton, esta campanha trabalha com governos e empresários de todo o mundo, focalizando sua atuação no apoio a iniciativas voltadas para três objetivos estratégicos: promover o aumento da eficiência energética nas cidades, viabilizar o fornecimento em larga escala de energia limpa e, finalmente, impedir o avanço do desmatamento.

[12] Informações extraídas da página do C40 na internet, mais precisamente no link http://www.c40cities.org/news/news-20090609.jsp , consultado em 27 de agosto de 2009.