Este artigo que estou postando no Poliarquias foi um esboço parcial de meu projeto de pesquisa visando a qualificação no Mestrado (Graças a Força, já concluído). Foi interessante revisitar esse texto para refletir sobre as mudanças que ocorreram até o passo final que foi a Dissertação de Mestrado defendida em 02/03/2009.
Boa Leitura!!!
Instituições políticas buscam alcançar propósitos e não apenas acordos. Mais: são as instituições que moldam a política e influenciam a identidade, o poder e a estratégia dos atores políticos, se adaptam e se transformam ao longo de suas trajetórias, (Putnam, 1996). Se pensarmos ao longo dessa trajetória, constituída de múltiplos contextos transformadores, é de se refletir como o problema da eficácia institucional deve ser tomado. É necessário saber como uma instituição conduz seus objetivos, para assim, só então, sabermos se ocorreu algum êxito ou fracasso institucional, embora esses conceitos, reconhecidamente, sejam um tanto quanto nebulosos.


Para a estruturação do desenho teórico, procurou-se, fundamentalmente, vincular os tipos de desenho de coalizões internacionais a tipos específicos de política externa dos Estados. No caso, a formação e institucionalização da Coalizão IBAS (especialmente quanto ao teor de agenda da Coalizão e objetivos perseguidos) vincula-se diretamente ao modelo de processo de formulação de política externa tanto do Brasil quanto da Índia.[1]
Essa perspectiva vincula-se a uma abordagem que usufrui tanto da abordagem sistêmica quanto doméstica na política internacional. Nesta abordagem comparativa, as políticas externas do Brasil, da Índia e da Á’frica do Sul, no contexto do Foro IBAS, são tomadas como outcome (resultado) dos constrangimentos do sistema internacional, entretanto, também suas políticas externas caracterizam-se pelo caráter output (produção) na formulação de suas políticas e no caráter que as mesmas articulam ante os constrangimentos do sistema internacional. Essa inferência é importante por ressaltar, do ponto de vista analítico adotado, o caráter autônomo, em suma, que se caracteriza a formulação das políticas externas brasileira e indiana (especialmente no período de tempo recortado) e como esse caráter autônomo influi de maneira direta no desenho e objetivos das Coalizões internacionais que os dois países participam, notadamente, neste trabalho, o Foro IBAS.
O desenho da Coalizão IBAS obedece a um arranjo de cooperação estreito e temático, com uma agenda em comum setorizada cujos efeitos são desdobrados pelas políticas externas (de caráter pró-ativa e protagonística) do Brasill, da Índia e da África do Sul. Como efeito, a Coalizão IBAS, como arranjo de interesses derivado das políticas externas brasileira e indiana e sob efeito dos constrangimentos sistêmicos, é marcada por configurar-se como uma cooperação entre Estados fundamentalmente ambiciosa (do ponto de vista sistêmico cujas políticas são de reconfiguração e re-equilíbrio de poder entre as nações) e pontual (do ponto de vista da articulação comercial trilateral, por exemplo, incluindo a África do Sul). Esse quadro gera, do ponto de vista de eficácia, de certa forma uma tensão entre os objetivos da coalizão (LIMA, 2005).
É neste sentido que o desenho operacional da coalizão pode ser visualizado como derivação das ambições e capacidades (derivadas das idéias auto-valorativas tanto dos três países no sistema internacional) dos Estados envolvidos. Também é necessário ressaltar que o Estado, no ponto de vista aqui alocado, não é percebido como monolítico e as negociações que desenvolve são dimensionadas apenas no âmbito externo. Nesta abordagem comparativa de política externa, percebe-se os arranjos de negociação e implementação de políticas de uma maneira articulada tanto no caráter externo quanto doméstico no processo de articulação/negociação. É a Teoria dos Jogos de Dois Níveis (PUTNAM, 1988).
Segundo Putnam, ocorrem vínculos entre os arranjos cooperativos fomentados pelos governos no âmbito externo e os interesses de caráter doméstico que os mesmos representam, gerando, neste sentido, uma cooperação, sob avanço ou retrocesso, diretamente vinculada a capacidade de impor restrições ou incentivos dos atores domésticos identificados com os temas de cooperação internacional. Essa abordagem, definitivamente, não visualiza o Estado como um ator unitário cujas políticas decisórias são atomizadas. Ao contrário. Esse arranjo explicativo visualiza o governante (statesman/policy maker) num cenário de pressões domésticas de grupos de interesses cujas preferências diferem-se (muitas vezes), outorgando o termo “interesse nacional” uma amplitude maior e não exclusiva, caracterizando-se o processo de tomada e implementação de decisões um caráter poliárquico (MILNER, 1997).
Neste sentido, os international negociators, responsáveis pela política externa dos Estados, atuam de maneira vinculada a interlocutores domésticos, perfazendo nesse contexto a ratificação e entrada em vigor de acordos internacionais. É nesse âmbito que emerge o alcance dos papéis dos atores políticos e também, fundamentalmente, dos grupos de interesses de caráter econômico, político e social que apóiam suas políticas em vista da cooperação internacional com Estados cujos interesses podem (ou não) se cruzar. Nesse sentido, é também fundamental acrescentar que dois momentos são distinguidos por esse enlace teórico: 1º) o momento de negociação internacional de algum acordo; 2º) a implementação desse acordo no cunho doméstico.
É por essa perspectiva de orientação que Putnam considerará a variável doméstica como diretamente influente nas definições e orientações da política exterior de um Estado. Seu arranjo derivará do estabelecimento e ajuste das preferências domésticas em arranjos políticos que podem ou não se desdobrarem como favoráveis a ratificação e implementação de um algum acordo internacional.
Millner (1997) afirma que a importância das condicionantes internas nas negociações internacionais terá uma vinculação direta pela definição do papel das instituições políticas democráticas de cada Estado envolvido e, por conseguinte, pelos mecanismos institucionais dispostos a distribuição de poder em meio ao processo decisório de política externa, pressupondo, neste sentido, que a organização do Estado interfere no processo decisório.
Robert Keohane (1984, p. 51-52) tem definido a ocorrência da cooperação quando: “actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of others, through a process of policy coordination.”
Neste sentido, Helen Milner (1997, p.07-08) acrescenta que:
Cooperation can thus be conceived as a process of exchange. (…) Cooperation among nations is a specific type of exchange. It involves the adjustament of one state’s policies in return for, or anticipation of, the adjustament of other state’s policies so that both end up better off. Exchange here refers to the mutual accommodation of nations policies rather than to the economists’ focus on good and services. This conception of cooperation as exchange underlies much of the literature on international relations.
Existiria, fundamentalmente, dois tipos de parceria no âmbito de cooperação entre os Estados: a parceria cooperativa e a parceria estratégicaParceria Cooperativa é considerada como uma forma de relação harmoniosa quando ocorre menor grau de envolvimento entre os pares do que na parceria estratégica. Os mesmos desfrutam de relações fundamentalmente positivas e produtivas em diversas áreas, entretanto, buscam desenvolver a cooperação apenas de forma limitada em questões estratégicas e de segurança. Já quanto há uma evidente Parceria Estratégica, é necessário ocorrer quatro variáveis fundamentais:
1) Condução de diálogo profícuo e amistoso entre altas autoridades políticas de ambas as partes, sustentado por mecanismos institucionais;
2) Manutenção de relações dinâmicas nos campos econômico e sócio cultural, com participação de diferentes atores sociais, contribuindo para o desenvolvimento de seus projetos nacionais;
3) Desenvolvimento de cooperação ativa e abrangente em questões estratégicas e de segurança, inclusive no campo militar;
4) Compartilhamento de visões a respeito da organização do sistema internacional.
Nas Parcerias Estratégicas de grau mais avançado, os países envolvidos possuem interesses estratégicos e sistemas políticos semelhantes e desenvolvem relações militares estreitas, subsidiadas por serviços de informação interligados. Já as relações entre aliados envolvem uma forma mais íntima e duradoura de cooperação entre nações com sistemas políticos e/ou econômicos semelhantes, conjugando objetivos de segurança, estabilidade e influência. Tais relações podem evoluir em direção a formação de um eixo de poder internacional, que implica não apenas em influência mútua entre os países envolvidos, mas também na ação articulada e coordenada no tratamento das mais importantes questões internacionais.
Segundo Nalikar e Tussie (2004), coalizões internacionais de caráter restrito a países em desenvolvimento (especialmente) possuem fragilidades que tendem a esvaziar a manutenção desses tipos de coalizões. Em especial duas características são apontadas: 1º) a capacidade econômica e política que os Estados possam ter diante de outros Estados; 2º) risco de fragmentação ou mesmo desprestígio da coalizão em virtude de conflitos de interesses entre seus membros. Na abordagem presentemente adotada, parte-se do pressuposto que as instituições aprendem (perspectiva bem alocada também quanto aos regimes internacionais) e desta forma os Estados podem evitar repetir erros vivenciados em outros arranjos cooperativos.
Na abordagem sobre as coalizões internacionais de Narlikar e Tussie (2004), as coalizões teriam duas características particulares: 1º) uma coalizão cujo caráter é engessado em torno de um bloco e suas fundamentações mais elementares desvelam em torno de questões vinculadas às idéias e/ou identidades e adotam posicionamentos coletivos por meio de temas e numa trajetória; 2º) o outro modelo vincula-se a coalizões baseadas em assuntosstrictu sensu, caracterizados por especificidades de caráter de racionalidade instrumental, e tais coalizões surgem para enfrentar ameaças e se dispersam também rapidamente quando o tema em questão é resolvido.



[1] Neste sentido, o caso sul africano também é caracterizado de maneira semelhante, contudo, como no caso do objeto do trabalho a política externa sul africana não constitui parte do recorte de análise, um possível avanço explicativo de sua política externa em confluência às políticas externas brasileira e indiana para a formação e institucionalização da Coalizão IBAS é secundária, entretanto não menos importante.