É importante salientar que as mudanças climáticas só vieram a tomar parte da agenda política internacional com a criação do IPCC, criado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente e pela Organização Meteorológica Mundial. Os desdobramentos desse cenário foram a Convenção Quadro sobre Mudanças Climáticas de Nova York e o Protocolo de Kyoto.
Embora o foco de análise desse trabalho não seja o debate acentuado sobre a clivagem Norte (desenvolvido) e Sul (em desenvolvimento) é imprescindível postular alguns aspectos desse cenário para melhor dimensionar o desenho institucional do CSONU como fabricante de entraves para resoluções institucionais das posições e recomendações de outros quadros institucionais da própria ONU, como o IPCC ou o Secretariado da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima.

Retoma-se, portanto, as implicações anteriormente postas: impetrar uma agenda ambiental internacional por meio da ONU e, mais ainda, dinamizar politicamente as mudanças climáticas no CSONU esbarra sua efetividade em seu desenho institucional, permeado de contradições de interesses que afetam a resolutividade de uma solução orquestrada em torno das mudanças climáticas. O tratamento das mudanças climáticas por meio do CSONU enquadra-se num cenário institucional em nada coadunado com sua urgência, já que o desenho institucional do CSONU premia o uso do veto por parte de seus membros permanentes e, ainda mais em um tema de cunho delicado, gera entraves que impossibilitam institucionalmente sua resolução.
Assim, alguns entraves podem ser imediatamente identificados no trato do regime de mudanças climáticas na esfera institucional da ONU:
O primeiro entrave, de cunho formal, se dá dentro da própria estrutura institucional do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Sua organização não dissemina poder, mas o concentra. Seus Estados constituintes ajustam suas políticas ao Conselho de Segurança conforme orientações à manutenção do status quo e não de sua dispersão, ou seja, exercem pela própria orientação da Carta das Nações Unidas o exercício de veto. E tomando a prerrogativa que o Conselho de Segurança não tem como missão principal a manutenção da paz e da segurança coletiva e sim da preservação do status quo, amplas articulações e coalizões setoriais em temas como das mudanças climáticas ou mesmo da reforma do Conselho de Segurança são profundamente cerceadas, não necessariamente condenadas.
segundo entrave insere a questão das mudanças climáticas, a priori, num cenário institucional incapaz de resolução efetiva. A articulação em torno de um relatório « soft » na última Convenção em Bali, em 2007, possibilitou visualizar os choques de interesses, de um lado, entre países com um modelo econômico dependente cada vez mais de recursos naturais esgotáveis e do outro da emergência de um cenário cada vez mais perigoso para a vida na terra. E enviar o relatório do IPCC ao CSONU demonstra o « beco sem saída » que se encontra a agenda ambiental internacional, cerceada efetivamente devido as grandes potências barrarem, tanto por mecanismos formais quanto informais, uma devida implementação das diretivas sugeridas pelos Tratados e demais Convenções com cunho ambiental.
Esta disposição remete, portanto, a uma leitura de cenário que traz consigo realmente o paradigma do desenvolvimento ancorado na clivagem Norte – Sul e que desenha o déficit institucional da ONU. Desenha esse déficit devido, por exemplo, a evidência institucional do CSONU ser a instituição de maior peso e capacidade decisória da ONU, inferência obtida na própria Carta da ONU, outorgando aos outros quadros institucionais um poder mais diluído e com capacidade menor na tomada de decisão, ainda mais quando as mudanças climáticas são percebidas, por alguns Estados, como uma questão de segurança.
É claro que também é necessário postular que o Estado, tomado ainda em sua atualidade política e jurídica, é soberano. Por soberania, entende-se único ator que possui legitimidade de governo em um espaço político (território) definido. Por isso, toda e qualquer recomendação institucional por parte da ONU, por exemplo, deve ser apreciada, em último e imprescindível ponto, na esfera doméstica do Estado. Esse arranjo, é claro, pode ser coadunado dentro da esfera internacional, por meio das instituições, gerando espaços de tomada de decisão coletiva quando se tratando de tema que interesse a múltiplos países; é o caso das mudanças climáticas que afetam países mais diversos ao longo do globo.[1]
Não existe uma orquestração fechada nas tomadas de decisão no CSONU. As mesmas acompanham o quadro momentâneo de poder no sistema internacional. E o veto é o mecanismo de entrave das maiores economias do mundo e também membros permanentes do CSONU, Estados Unidos, Grã-Bretanha, França, China e Rússia, configurando um cenário institucional pouco disposto a implementar efetivamente dispositivos jurídicos, políticos e econômicos em seus domínios domésticos que possam dispor mecanismos de maior controle na emissão de CO2.
O envio do relatório do IPCC ao CSONU dimensionou as mudanças climáticas no âmbito da segurança coletiva. A disposição de tratamento do relatório do IPCC ao CSONU reafirmou, também, que apenas o CSONU tem condições políticas institucionais de lidar e dar tratamento resolutivo a questão e não a Assembléia Geral da ONU, já que as mudanças climáticas também são encaradas como problema de segurança. E esse ponto remete a uma « espada de Dâmocles » na questão: embora seja o organismo institucional unicamente capaz de implementar e mesmo « forçar » os demais Estados a reverem suas metas de emissão de carbono, os membros do CSONU são justamente os maiores emissores de CO2 do planeta. Suas políticas em torno das mudanças climáticas, tratadas no âmbito do CSONU, focam-se num “consenso” pelo “dissenso”. Castro (2007, p. 203) afirmará que: “o consenso é a ferramenta essencial do processo decisório e comportamento político do CSONU e que, na sua ausência, há um impasse, um entrave nas engrenagens do órgão.”
Tabela 1. Emissão de COpor parte do P-5 do CSONU no contínuo de 1994 – 2004
Países Rank de maiores emissores Emissões em 2004 Aumento desde 1994 Percentual de aumento desde 1994
Estados Unidos 1 5, 912 674 13
China 2 4, 707 1, 911 68
Rússia 3 1, 685 -5 0
Reino Unido 8 580 12 2
França 12 406 46 13
Fonte: Cálculos do Banco Mundial
Segundo Bobbio (1994) “consenso” no sentido político traz consigo a implicação de: “existência de um acordo entre os membros de uma determinada unidade em relação a princípios, valores, normas, bem como quanto os objetos almejados pela comunidade e aos meios para os alcançar.” Quanto a “dissenso” ele conceitua como: “categoria genérica e compreensiva de toda a forma de desacordo e de atitude negativa em relação ao sistema político ou aos seus aspectos específicos.”
Nesse sentido, a “fabricação de consensos” por parte do CSONU se efetua também na disposição de agir consensualmente dentro de um “dissenso”, já que postular o tema das mudanças climáticas como um problema de segurança coletiva imprime a questão um tratamento que aufere ao CSONU a capacidade decisória de ajuste, ajuste que, a priori, seria coadunado com o tratamento e apontamentos oriundos de outros organismos da ONU, como o IPCC. O que não ocorre, prejudicando, ainda mais a resolutividade do tema. O CSONU, embora compreenda um número restrito de países em seu conjunto, suas decisões institucionais são tomadas e dimensionadas em nome de todos os demais membros da ONU, o CSONU tem a autoridade normativa e disposição jurídica de adotar resoluções que afetem todos os demais membros.
Considerando, fundamentalmente, que esse tratamento e caráter de urgência das mudanças climáticas, já considerados por alguns países como problema de segurança coletiva, acarreta que quanto mais tardar a resolutividade da questão maiores serão os custos. Entretanto, pergunta-se, como aderir a uma resolução que aponte benefícios e custos equilibrados? É a pergunta fundamental ao considerar a clivagem Norte/Sul refletindo no arranjo institucional do CSONU e na sua paralisia decisória devido ao uso do veto por seus membros permanentes que lidam e percebem a questão de maneira diversa. De certa maneira, uma verdadeiro “Dilema do Prisioneiro”.
Estudos apontam que os custos totais e os riscos das mudanças climáticas poderão acarretar perdas anuais da ordem de 5% do PIB mundial numcontinuum insustentável. Essas perdas econômicas tenderão a aumentar ainda mais, pelos riscos e impactos mais gerais, chegando a 20% e até mais do PIB. Contudo, existe a contrapartida desse cenário, onde medidas tomadas gerarão custos consideravelmente menores (como a redução das emissões de gases com efeito estufa e perda de apenas 1% do PIB mundial) evitando cenários mais degradantes tanto econômica quanto ambientalmente. Definitivamente, é um cenário de urgência agravado com o avançar do século XX.
Em 1972, o Clube de Roma encarregou ao MIT –Massachusetts Institut of Tecnology- um estudo de caráter avaliativo da questão ambiental no planeta, coordenada por Dennis L. Meadows e cientistas de diversos países, intitulada “Limits to Growth” causou apreensão generalizada devido a seu caráter eminentemente pessimista. Pretendo analisar a correlação de algumas variáveis (produção industrial e de alimentos, exploração dos recursos naturais e poluição múltipla) projetadas numa escala temporal de 100 anos, entre 1900 e 2100, por meio de simulação computacional, os investigadores descobriram a fragilidade da situação ambiental, já que a cada mudança de alguma variável algum tipo de desequilíbrio e desastre ambiental ocorria.
O alerta foi claro: os níveis de crescimento econômico deveriam ser completamente repensados ou um desastre ecológico seria inevitável. É interessante perceber esse alerta há, já, 36 anos atrás e também perceber a clivagem oriunda da percepção de redimensionamento do crescimento econômico para países do Norte e do Sul, desenvolvidos e em desenvolvimento, decorrendo, portanto, desta inferência, uma origem do entrave gerado no CSONU entre tratar as mudanças climáticas como um problema ambiental ou como problema ambiental, econômico e de segurança.
A dimensão institucional a que as mudanças climáticas estão problematizadas na ONU carregam consigo implicações ambientais, mas também econômicas. Em especial essa última inferência traz em seu seio aleitura econômica das mudanças climáticas que se arregimenta em torno do desenho institucional Onusiano, especialmente do CSONU, principal espaço de tomada de decisão da ONU. Esse quadro reflete um ponto nevrálgico da análise: embora o CSONU fabrique consensos num cenário unipolar como o atual, as mudanças climáticas são tomadas em seu desenho institucional (quanto aos membros permanentes e com poder de veto) numa leitura assimétrica de países desenvolvidos (EUA, GRB, FRA) e em desenvolvimento (RUS,CHI).
O relatório final do IPCC teve as condições econômicas como principal foco de debate e polêmica. A divisão entre países desenvolvidos, liderados pelos Estados Unidos, e pelos países em desenvolvimento, liderados pela China, dimensionou a clivagem Norte – Sul. Essa clivagem é principalmente coadunada em torno dos custos políticos e econômicos do corte das emissões de gases do efeito estufa. Claro, existem retóricas de lado a lado quanto ao trato dos custos acima denotados. Enquanto os delegados estadunidenses apresentaram que entre dois terços e três quartos do percentual de crescimento da concentração de CO2 na atmosfera (variando de 25% a 90% a mais até o ano de 2030) terão como responsáveis os países emergentes (China, Índia, Brasil, México), os delegados chineses (ancorados pelos delegados dos países emergentes) apresentaram um dado que versa 9,6 e 15,1 toneladas de carbono por habitante nos países ricos e, em contrapartida, entre 2,8 e 5,1 toneladas nos emergentes. Indubitavelmente existe um fator histórico nesse ajuste que outorga aos países desenvolvidos os custos desse cenário, mas uma projeção futura não deve se restringir apenas a uma trajetória histórica retroativa, mas também projetiva.
Tal disposição reflete, também, as políticas e alinhamentos dos países em torno dos tratados internacionais de cunho ambiental. As mudanças climáticas carregam consigo uma leitura que impele uma reflexão em torno da lógica capitalista e do crescimento econômico em detrimento da urgência de uma agenda ambiental internacional. A agenda ambiental internacional é condicionada em torno das agendas de crescimento econômico dos países. E uma agenda altera a percepção de outra.
Essa inferência carrega consigo uma particular co-incidência: o tratamento das mudanças climáticas dentro de uma avaliação de segurança, postulada institucionalmente, traz consigo a implicação de que os cinco membros permanentes (com poder de veto) do CSONU encontram-se entre os países mais poluidores do mundo. A matriz energética econômica tem relação direta com a emissão de CO2, agravando o aquecimento global terrestre.

[1] As mudanças climáticas também foram pauta de agenda em diferentes cenários, como a corrida presidencial estadunidense bem como nas reuniões do G-8.